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營造良好市場環(huán)境 確保注冊(cè)制順利推進(jìn)

  • 金融時(shí)報(bào)
  • 2021-07-29 09:43:36

近日,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于依法從嚴(yán)打擊證券違法活動(dòng)的意見》。這是我國資本市場歷史上第一次以中辦、國辦名義聯(lián)合印發(fā)打擊證券違法活動(dòng)的專門文件。

從內(nèi)容看,《意見》亮點(diǎn)頗多。其中,《意見》提出要完善證券立法機(jī)制,加大刑事懲戒力度,完善行政法律制度,健全民事賠償制度,強(qiáng)化市場約束機(jī)制。這些舉措為進(jìn)一步完善資本市場違法犯罪法律責(zé)任制度體系指明了方向。同時(shí),《意見》還提出,要加強(qiáng)跨境監(jiān)管合作,加強(qiáng)中概股監(jiān)管,建立健全資本市場法律域外適用制度,這為進(jìn)一步加強(qiáng)資本市場跨境監(jiān)管執(zhí)法司法協(xié)作指明了方向。

接受《金融時(shí)報(bào)》記者采訪的專家學(xué)者認(rèn)為,要建設(shè)規(guī)范、透明、開放、有活力、有韌性的資本市場,就必須對(duì)證券市場的法律建構(gòu)及實(shí)現(xiàn)機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)性的安排部署,完善證券執(zhí)法司法體制機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)。

嚴(yán)打證券違法 保護(hù)市場主體合法利益

資本市場是以規(guī)則為導(dǎo)向的法治市場,法治興,則市場興。

從資本市場法律制度建設(shè)情況看,近年來,在全國人大、司法部、最高人民法院和最高人民檢察院等大力支持下,證監(jiān)會(huì)會(huì)同有關(guān)部門,順應(yīng)中國資本市場發(fā)展需要,借鑒國際成熟經(jīng)驗(yàn),推動(dòng)制定完善有關(guān)法律法規(guī),行政執(zhí)法、民事追償、刑事懲戒的立體追責(zé)體系初步建立,為依法從嚴(yán)從快打擊證券違法犯罪行為奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

隨著資本市場改革不斷深入,資本市場違法犯罪問題的防范、查處亟待強(qiáng)化,同時(shí)司法、執(zhí)法難度不斷增加?!兑庖姟丰槍?duì)完善法律、司法體系提出指引,同時(shí),針對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行明確,有利于司法、執(zhí)法部門有的放矢,提高執(zhí)法效率。

中國社科院法學(xué)所商法室主任、研究員陳潔在接受《金融時(shí)報(bào)》記者采訪時(shí)表示,證券市場秩序是整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的重要組成部分。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)金融環(huán)境深刻變化、資本市場改革開放不斷深化的背景下,資本市場的規(guī)范發(fā)展及其良好生態(tài)對(duì)維護(hù)我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的平穩(wěn)運(yùn)行意義尤為重大。嚴(yán)厲打擊證券違法活動(dòng)就是為了保護(hù)每個(gè)市場主體的合法利益,進(jìn)而提升整個(gè)社會(huì)公共利益,并通過實(shí)現(xiàn)證券市場秩序,保證證券市場的效率與公平,從而促進(jìn)整個(gè)資本市場乃至整個(gè)市場經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)健康發(fā)展。

武漢科技大學(xué)金融證券研究所所長董登新向記者表示,《意見》的發(fā)布凸顯黨中央、國務(wù)院對(duì)于打擊證券違法活動(dòng)的高度重視。相比過去,《意見》著眼于建立健全執(zhí)法司法體制機(jī)制,強(qiáng)調(diào)行政、司法以及社會(huì)等多方面形成合力,形成全方位、立體式的法網(wǎng),從而產(chǎn)生強(qiáng)有力的威懾效果。

業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為,《意見》堅(jiān)持“零容忍”要求,圍繞依法從嚴(yán)打擊證券違法活動(dòng)作出了系統(tǒng)性、有針對(duì)性的部署安排,對(duì)于依法嚴(yán)厲查處證券違法犯罪案件,加大對(duì)大案、要案的查處力度,強(qiáng)化震懾效應(yīng),具有重要意義。

完善制度體系 及時(shí)解決難點(diǎn)重點(diǎn)問題

完善資本市場違法犯罪法律責(zé)任制度體系,是此次《意見》的亮點(diǎn)之一。

在陳潔看來,這個(gè)“體系”實(shí)際上包含兩個(gè)層面的含義。一是狹義上的法律責(zé)任體系,具體指民事責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任構(gòu)成的法律責(zé)任體系;二是廣義層面,包括立法、司法、執(zhí)法體制和協(xié)調(diào)配合機(jī)制構(gòu)成的整個(gè)制度體系。

“責(zé)任體系和制度體系是相輔相成、循環(huán)促進(jìn)的。”陳潔進(jìn)一步告訴記者,從體系化的視角出發(fā),要建設(shè)規(guī)范、透明、開放、有活力、有韌性的資本市場,就必須對(duì)證券市場的法律建構(gòu)及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)性的安排部署。若缺乏結(jié)構(gòu)完整、資源配置合理的證券法律責(zé)任制度體系化的建設(shè),資本市場法治建設(shè)的預(yù)期效果就難以實(shí)現(xiàn)。

新證券法、刑法修正案(十一)全面升級(jí)了資本市場法治供給。但近期發(fā)生的一批大案要案表明,證券監(jiān)管執(zhí)法和司法過程中的部分配套規(guī)則需抓緊修改完善。

華東政法大學(xué)國際金融法律學(xué)院教授鄭彧表示,金融法律規(guī)范應(yīng)該隨著市場的變化及時(shí)進(jìn)行有針對(duì)性的改變。即使在資本市場發(fā)展成熟的國家,其證券法的修改也一直在推進(jìn),以此適應(yīng)不斷發(fā)展的市場需要。因此,我國資本市場立法工作也要適時(shí)完善,充分發(fā)揮我國社會(huì)主義法治的機(jī)制優(yōu)勢(shì),及時(shí)解決資本市場實(shí)踐中的突出問題。

加強(qiáng)跨境監(jiān)管合作 保障市場雙向開放

值得注意的是,《意見》提出,加強(qiáng)跨境監(jiān)管合作。完善數(shù)據(jù)安全、跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)、涉密信息管理等相關(guān)法律法規(guī)。打擊資本市場違法活動(dòng)再次迎來“重拳”。近日,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于依法從嚴(yán)打擊證券違法活動(dòng)的意見》(以下簡稱《意見》)。在強(qiáng)化重大證券違法犯罪案件懲治和重點(diǎn)領(lǐng)域執(zhí)法方面,《意見》指出,要依法嚴(yán)厲查處大案要案,依法嚴(yán)厲打擊非法證券活動(dòng),加強(qiáng)債券市場統(tǒng)一執(zhí)法以及強(qiáng)化私募違法行為的法律責(zé)任。

業(yè)內(nèi)人士表示,《意見》圍繞打造一個(gè)規(guī)范、透明、開放、有活力、有韌性的資本市場總目標(biāo),為未來一個(gè)時(shí)期依法從嚴(yán)打擊證券違法活動(dòng)指明了方向、提供了遵循,為全面深化資本市場改革、更好發(fā)揮資本市場功能提供了重要保障。

大案要案查處效率將明顯提升

從新證券法到本次《意見》,監(jiān)管層已多次明確,嚴(yán)打金融領(lǐng)域各類違法行為?!兑庖姟窂耐晟瀑Y本市場違法犯罪法律責(zé)任制度體系,到建立健全依法從嚴(yán)打擊證券違法活動(dòng)的執(zhí)法司法體制機(jī)制、強(qiáng)化重大證券違法犯罪案件懲治和重點(diǎn)領(lǐng)域執(zhí)法,再到加強(qiáng)資本市場信用體系建設(shè),監(jiān)管層對(duì)于資本市場違法違規(guī)行為的打擊力度明顯提升。

隨著執(zhí)法力度的進(jìn)一步提升,資本市場違法犯罪行為將有效遏制?!兑庖姟访鞔_,依法嚴(yán)厲查處大案要案,全面提升證券違法大案要案查處質(zhì)量和效率。依法從嚴(yán)從快從重查處欺詐發(fā)行、虛假陳述、操縱市場、內(nèi)幕交易、利用未公開信息交易以及編造、傳播虛假信息等重大違法案件。同時(shí),對(duì)于資本市場中存在違法行為的參與各方,《意見》都將進(jìn)行更嚴(yán)厲的處罰和追責(zé)。

“從嚴(yán)從快從重處罰是行政處罰改革的重要體現(xiàn),而罰款是行政監(jiān)管中相比監(jiān)管談話、出具警示函等處罰方式更為嚴(yán)厲的處罰措施,加大罰款金額是提升資本市場違法違規(guī)成本的有效行政處罰手段,對(duì)資本市場違規(guī)行為具有更加直接的威懾力。”中山證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家李湛在接受記者采訪時(shí)表示,當(dāng)前證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管行為體現(xiàn)出“零容忍”的監(jiān)管態(tài)度,在體制機(jī)制上加強(qiáng)事中事后監(jiān)管,對(duì)于違規(guī)行為加強(qiáng)懲罰力度,從而鼓勵(lì)資本市場在事前加大合規(guī)審查。

打擊非法證券活動(dòng) 維護(hù)市場秩序

場外配資違法活動(dòng)嚴(yán)重?cái)_亂資本市場正常秩序,損害投資者合法權(quán)益,成為近年來監(jiān)管層依法嚴(yán)厲打擊的重點(diǎn)。今年4月30日,證監(jiān)會(huì)、公安部聯(lián)合發(fā)布2020年場外配資違法犯罪典型案例。數(shù)據(jù)顯示,2020年全年,證監(jiān)部門向公安機(jī)關(guān)移送或通報(bào)場外配資案件線索89件,配合公安機(jī)關(guān)查處19起場外配資犯罪重大案件,抓捕犯罪嫌疑人700余人,切斷多個(gè)跨區(qū)域場外配資黑色產(chǎn)業(yè)鏈,有效遏制了場外配資違法活動(dòng)蔓延。

《意見》明確,要加強(qiáng)市場監(jiān)管、公安等部門與中國證監(jiān)會(huì)的協(xié)同配合,完善跨部門協(xié)作機(jī)制,堅(jiān)決取締非法證券經(jīng)營機(jī)構(gòu),堅(jiān)決清理非法證券業(yè)務(wù),堅(jiān)決打擊非法證券投資咨詢等活動(dòng)。加強(qiáng)場外配資監(jiān)測(cè),依法堅(jiān)決打擊規(guī)?;Ⅲw系化場外配資活動(dòng)。嚴(yán)格核查證券投資資金來源合法性,嚴(yán)控杠桿率。加強(qiáng)涉地方交易場所案件的行政處置與司法審判工作銜接,有效防范區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)。

華東政法大學(xué)國際金融法律學(xué)院教授鄭彧表示,場外配資問題來源集中在兩個(gè)方面,一是不透明性,不透明就會(huì)累積風(fēng)險(xiǎn),一旦積小成大就可能引發(fā)證券市場大幅波動(dòng)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn);二是專業(yè)化、反復(fù)性的場外配資,其實(shí)構(gòu)成了一種涉及證券市場的“商行為”,對(duì)涉及特殊市場的“商行為”進(jìn)行監(jiān)管,是全球主流金融市場的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)。他表示,加強(qiáng)場外配資活動(dòng)的監(jiān)測(cè),需要包括央行、銀保監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)等多部門的協(xié)同,特別是要強(qiáng)化央行反洗錢系統(tǒng)與證監(jiān)會(huì)部門的協(xié)同作戰(zhàn)能力。

“打擊證券違法活動(dòng)是維護(hù)資本市場秩序、有效發(fā)揮資本市場樞紐功能的重要保障。資本市場的健康發(fā)展是準(zhǔn)確把握證券市場新發(fā)展階段,深入貫徹證券市場新發(fā)展理念,加快構(gòu)建證券市場新發(fā)展格局的基石。”同濟(jì)大學(xué)法學(xué)院副教授劉春彥表示。

營造良好市場環(huán)境 確保注冊(cè)制順利推進(jìn)

《意見》還要求加強(qiáng)債券市場統(tǒng)一執(zhí)法。強(qiáng)化對(duì)債券市場各類違法行為的統(tǒng)一執(zhí)法,重點(diǎn)打擊欺詐發(fā)行債券、信息披露造假、中介機(jī)構(gòu)未勤勉盡責(zé)等違法行為。不斷優(yōu)化債券市場監(jiān)管協(xié)作機(jī)制。強(qiáng)化私募違法行為的法律責(zé)任,加大對(duì)私募領(lǐng)域非法集資、私募基金管理人及其從業(yè)人員侵占或挪用基金財(cái)產(chǎn)等行為的刑事打擊力度。加快制定私募投資基金管理暫行條例,對(duì)創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)和創(chuàng)業(yè)投資管理企業(yè)實(shí)行差異化監(jiān)管和行業(yè)自律。

“當(dāng)前,資本市場處于注冊(cè)制改革過程中,要保證其順利推進(jìn),需要營造良好的資本市場環(huán)境,而加強(qiáng)打擊資本市場違法違規(guī)行為是改善資本市場環(huán)境的重要手段。”李湛表示,財(cái)務(wù)造假、操縱市場、內(nèi)幕交易行為的存在,降低了資本市場的有效性,嚴(yán)重?fù)p害了中小投資者的利益,監(jiān)管部門需要持續(xù)加大監(jiān)管力度,營造更為良性的市場環(huán)境。

業(yè)內(nèi)人士表示,加大對(duì)資本市場違法行為的打擊力度,有利于增加資本市場的投資屬性,有利于真正發(fā)揮其優(yōu)化資源配置的基礎(chǔ)功能。通過加強(qiáng)制度建設(shè)、讓投資者和上市公司回到聚焦主業(yè)長期經(jīng)營和提升盈利能力上來,長期來看,將明顯提升上市公司的治理水平。

業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為,隨著資本市場雙向開放和監(jiān)管合作的進(jìn)一步推進(jìn),證券發(fā)行人跨境融資、投資者跨境投資的行為越來越普遍,個(gè)人信息和重要數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)日益頻繁,由此引發(fā)的數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)值得關(guān)注。同時(shí),跨境證券違法活動(dòng)數(shù)量和形式也逐步增加,對(duì)跨境監(jiān)管執(zhí)法合作提出了更高的要求。縱觀當(dāng)下,跨境證券監(jiān)管執(zhí)法合作的法律基礎(chǔ)還有待夯實(shí)。

記者了解到,近年來,中國證監(jiān)會(huì)與境外證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)建立多雙邊監(jiān)管合作機(jī)制并積極開展證券監(jiān)管與執(zhí)法合作,共同打擊跨境證券違法犯罪。目前,中國證監(jiān)會(huì)已與66個(gè)國家和地區(qū)的證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)簽署了多個(gè)雙邊監(jiān)管合作諒解備忘錄,并于2007年成為國際證監(jiān)會(huì)組織《磋商、合作及信息交換多邊諒解備忘錄》的簽署方。

鄭彧認(rèn)為,《意見》提出的進(jìn)一步加強(qiáng)跨境監(jiān)管執(zhí)法司法協(xié)作,建立健全資本市場法律域外適用制度等措施都是對(duì)我國過往資本市場“引進(jìn)來”“走出去”工作經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)的查漏補(bǔ)缺,是改進(jìn)監(jiān)管方式、提高監(jiān)管質(zhì)量的必要之舉,也是在國際關(guān)系新形勢(shì)下切實(shí)維護(hù)我國經(jīng)濟(jì)、金融安全,有序開展跨境融資以及監(jiān)管合作的法治化保障。

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